Conceito: Nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, em sua obra “Direito Administrativo Brasileiro”, os Órgãos Públicos “são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.
Características Básicas: “A característica fundamental da teoria do órgão consiste no principio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence. Há, pois, uma relação jurídica externa, entre a pessoa jurídica e outras pessoas, e uma relação interna, que vincula o órgão à pessoa jurídica a que pertence.
A teoria tem aplicação concreta na hipótese da chamada função de fato. Desde que a atividade provenha de um órgão, não tem relevância o fato de ter sido exercida por um agente que não tenha investidura legítima. Bastam a aparência da investidura e o exercício da atividade pelo órgão: nesse caso, os efeitos da conduta vão ser imputados à pessoa jurídica.” (José dos Santos Carvalho Filho, “Manual de Direito Administrativo”, 16ª Ed. pág. 11)
Criação e extinção: Conforme disposto no art. 48, XI da Constituição Federal, a criação e extinção de órgãos da administração pública cabem ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, mediante lei. Trazemos valiosa lição de José dos Santos Carvalho Filho, em sua Obra “Manual de Direito Administrativo”, 16ª Ed. pág. 11: “os órgãos públicos não são livremente criados e extintos pela só vontade da Administração. Tanto a criação como a extinção de órgãos dependem de lei, e nesse sentido dispõe a vigente Constituição quando inclui a exigência na relação das denominadas "reservas legais", matérias cuja disciplina é reservada à lei”
Capacidade Processual: “Como círculo interno de poder, o órgão em si é despersonalizado; apenas integra a pessoa jurídica. A capacidade processual é atribuída à pessoa física ou jurídica, como bem averba o art. 7° do CPC, segundo o qual toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar em juízo. Sendo assim, o órgão não pode, como regra geral, ter capacidade processual, ou seja, idoneidade para figurar em qualquer dos pólos de uma relação processual.
De algum tempo para cá, todavia, tem evoluído a idéia de conferir capacidade a órgãos públicos para certos tipos de litígio. Um desses casos é o da impetração de mandado de segurança por órgãos públicos de natureza constitucional, quando se trata da defesa de sua competência, violada por ato de outro órgão. Em conseqüência, para exemplificar, a Assembléia Legislativa Estadual, a par de ser órgão com autonomia financeira expressa no orçamento do Estado, goza, legalmente, de independência organizacional. É titular de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada "personalidade judiciária", que a autoriza a defender os seus interesses em juizo. Tem, pois, capacidade processual.
Repita-se, porém, que essa excepcional personalidade judiciária só é aceita em relação aos órgãos mais elevados do Poder Público, de envergadura constitucional, quando defendem suas prerrogativas e competências. Por outro lado, esse tipo de conflito se passa entre órgãos da mesma natureza, como é o caso (talvez o mais comum) de litígio entre o Executivo e o Legislativo, e, como pertencem à mesma pessoa política, não haveria mesmo outra alternativa senão admitir-lhes, por exceção, a capacidade processual. O que não nos parece tecnicamente adequado é a formação de litisconsórcio entre o órgão e a própria pessoa a que pertence, como já foi decidido. Ou a personalidade judiciária é atribuída ao órgão em si para a defesa de sua competência, ou, se o problema é diverso, a capacidade deve ser da pessoa federativa, ainda que a controvérsia atinja mais especificamente determinado órgão.
Para os conflitos entre órgãos comuns da Administração, a solução deve ter caráter interno e ser processada pelos órgãos a que são subordinados, em observância ao princípio da hierarquia administrat